Los peligros del mentado ingreso a la OCDE II

Por Antonio Hugo Figueroa *

La historia, sin OCDE, comienza en la década de los ‘20 del siglo pasado. Finalizada la primera guerra mundial, se extendió el uso del impuesto a la renta en Europa. Era la lógica consecuencia de la necesidad de recomponer las alicaídas finanzas de los países que habían sufrido el impacto del conflicto bélico. El conjunto de países europeos que adoptó el impuesto, a la renta al finalizar la guerra, lo estructuró a través de leyes muy rudimentarias. Esto significó que en las relaciones económicas entre estas naciones se presentaran serios problemas, algo que también ocurrió con los países fuera de Europa, por ejemplo Estados Unidos. Lo que ocurría es que dos países involucrados en la operación de una misma empresa aplicaban el impuesto sobre un mismo beneficio.

La situación fue planteada en 1922 como un serio problema “mundial” por la Cámara de Comercio Internacional, organización que nuclea a las empresas más importantes en la actividad mundial. En ese momento se trataba del caso de las empresas domiciliadas en los países de mayor desarrollo. La Cámara requirió la pronta intervención de la Sociedad de las Naciones, organismo que precedió a Naciones Unidas, para que brinde una solución a la cuestión. El problema originaba serios obstáculos a la actividad internacional. La imposición conjunta de los dos países involucrados podía llegar a un 80% o más del beneficio de una empresa. A fin de intentar resolver el problema, la Sociedad de las Naciones convocó a cuatro expertos. Fueron un norteamericano y tres europeos. Luego de seis años de trabajo, analizando las legislaciones, presentaron, en 1928, modelos de tratados bilaterales para dar solución al tema.

Cabe observar que el problema de esa doble imposición del beneficio se producía sólo entre ciertos países. No tenía el alcance mundial al que se referían la Cámara de Comercio Internacional y los expertos convocados. El alcance que se le asignó fue producto de la concepción imperante en el hemisferio norte, concepción que perdura. Esa parte del mundo se considera el mundo in totum. Es una postura que asumía (y asume) que los demás países eran (son) parte de otra realidad, no trascendente. Así las cosas, el Reino Unido, USA y algunos países europeos firmaron tratados impositivos para solucionar, o al menos mitigar, el problema causado por el uso más extendido del impuesto a la renta en Europa. En ese entonces, prácticamente ningún país en desarrollo del continente americano aplicaba el impuesto a la renta, que hoy en nuestro país se denomina impuesto a las ganancias. Es decir, la cuestión de los tratados sugeridos por la Sociedad de las Naciones se limitaba a los países europeos antes mencionados, a Canadá y a EE:UU.


La concepción imperante en el hemisferio norte es que los demás países son parte de otra realidad no trascendente.


En 1943, la Sociedad de las Naciones convocó a una reunión que se celebró en México. En esa oportunidad predominó la posición de los países en desarrollo de la región, con cierto apoyo de USA. La postura fue que había que modificar la estructura de los tratados aprobados en 1928. La nueva propuesta era que el problema se resolvía a través de un esquema por el que sólo podía aplicar el impuesto el país en el que se originaba el beneficio, el país fuente de la renta. Fue la sugerencia de la más destacada doctrina de los países de América Latina. Eminentes tributaristas de los países de la región (Argentina, Brasil, Chile, México y Uruguay) fueron los formadores de una doctrina con profundos fundamentos para justificar esa posición.

No obstante, en una reunión celebrada en Londres, en 1946, a poco de finalizada la segunda guerra mundial, los países de mayor desarrollo anularon lo resuelto en México y aprobaron un nuevo modelo con base en lo sugerido por los expertos en 1928. Como cabe apreciar, la colisión de intereses fue y continúa siendo manifiesta. Los países en desarrollo, con adecuado y justo fundamento, pretenden aplicar impuesto a las rentas empresarias originadas en su territorio. En cambio, los países desarrollados, mediante estos tratados, so pretexto de evitar una doble imposición que en los días que corren no existe, consagran en tales tratados normas que impiden la aplicación de impuesto a ciertas rentas empresarias en el país de origen de los beneficios. Y en otros casos limitan seriamente la potestad tributaria de los países menos avanzados[1].

Este fue el comienzo de una larga historia en la que siempre prevalecieron fiscalmente los intereses de USA y de los países europeos más importantes en desmedro del resto. Se trata de una cuestión que conlleva, en tanto se suscriban los mencionados tratados, una importante transferencia de legítimos recursos fiscales desde los países menos avanzados hacia los fiscos de los países de mayor desarrollo.

Esta situación se profundizó a partir de la creación de la OCDE en 1960. Tres años después el organismo publicó su propio modelo de tratado, con base en el de la Sociedad de las Naciones de 1928. El esquema sólo iba a ser utilizado por los países miembros de la OCDE para resolver sus problemas de doble imposición. Los estados miembros eran los países europeos más importantes, USA y Canadá. Luego se incorporó Japón. Cabe señalar que en los años 60 una gran parte de los países en desarrollo había incorporado a su sistema tributario el impuesto a la renta. Argentina lo hizo en 1932. El modelo publicado por la OCDE en 1963, que iba a estar circunscripto a los países miembros de la organización, empezó a usarse en negociaciones entre los países miembros de organismo y naciones en desarrollo. La desproporción del sacrificio fiscal, el efecto perverso antes aludido, era y es muy evidente.

La suscripción de los citados tratados implica que el país fuente del beneficio no puede imponer ciertas rentas empresarias. Además, en el caso de las más importantes en cualquier relación bilateral, como son dividendos, intereses y regalías, el país en desarrollo sólo puede aplicar su impuesto a la renta con las alícuotas reducidas que impone el acuerdo. Los tratados internacionales, tanto en Argentina como en los restantes países, prevalecen sobre las leyes internas, lo que significa que las cláusulas modifican la legislación impositiva.

Los países en desarrollo advirtieron en aquel momento que ese modelo era muy lesivo a sus intereses fiscales. Solicitaron al secretario General de la ONU que tomara parte en el asunto. El objetivo era que el organismo elaborara un nuevo modelo, más adecuado a la relación asimétrica entre el desarrollo y el subdesarrollo. En virtud del reclamo, el Consejo Económico y Social de la ONU dictó una Resolución en la que propició la creación de un Grupo de Expertos Tributarios para dar forma al reclamo. En la citada Resolución, el Consejo, organismo del más alto nivel en la ONU, indicó que debía otorgarse prioridad a la tributación de las rentas al país en el que fueron obtenidas. Es decir: el país en el que las empresas realizaron actividades que posibilitaron la obtención del beneficio. Esto significaba un esquema opuesto al que impulsaba la OCDE en su modelo.


La colisión de intereses fue y continúa siendo manifiesta. Los países en desarrollo, con adecuado y justo fundamento, pretenden aplicar impuesto a las rentas empresarias originadas en su territorio.


El Grupo de Expertos fue constituido en 1967, integrado por 15 representantes de países en desarrollo y 10 de países desarrollados. Si tomamos en cuenta la cantidad de habitantes de cada zona del mundo, la composición de los miembros no fue razonable, ya que los países en desarrollo representan una porción mucho mayor de habitantes. El Grupo comenzó a reunirse y recién en 1979 aprobó un modelo de tratado, el modelo ONU. En los primeros años se trabajó conforme a las instrucciones del Consejo, dando prioridad a la tributación en el país de origen del beneficio. Sin embargo, a partir de 1973, se produjo un cambio importante porque dejó de tomarse en cuenta esta instrucción y los trabajos viraron hacia el modelo opuesto, el de la OCDE. Lo que se aprobó en 1979, en los hechos, fue una versión más “light” del modelo OCDE, con su misma estructura técnica y los mismos perversos efectos.

Cuando nos incorporamos al Grupo de Expertos , en el 79, observamos que los miembros que representaban a países desarrollados conformaban un grupo homogéneo que, prácticamente, dirigía la situación, dado que varios de los miembros que representaban a los países en desarrollo no contaban con el nivel de conocimientos técnicos necesario para tratar y debatir la cuestión tributaria internacional. Los países miembros de OCDE lograron imponer su modelo, con algunos cambios menores. Fue un despropósito, ya que los expertos habían sido convocados para elaborar un modelo opuesto. Todo esto, en síntesis, muestra el perfil de la organización.

Cabe poner de relieve este devenir histórico para tener en claro a quién responde la OCDE.

En 1981 se constituyó en la ONU el Grupo de Expertos en Cooperación Tributaria Internacional. Su objetivo era ajustar y actualizar el modelo de tratado ONU, de 1979 y, paralelamente, informar sobre las modalidades que adquirían la elusión y la evasión fiscal internacional para advertir a los países menos avanzados y ofrecer la adopción de medidas para combatirlas. El Grupo llevó a cabo tareas entre 1981 y 2004. Elaboró una apreciable cantidad de informes, que si bien cumplieron con el cometido que se había asignado, no tuvieron, a nuestro juicio, mayor trascendencia. A pesar de los seminarios que, bajo el programa de asistencia para el desarrollo, dictamos en 1999, en Ámsterdam, en el 2000, en Montreal, y en el 2001, en Beijing, no logró revertirse la situación. La insuficiencia de recursos de la ONU para promover un debate periódico más intenso le restó relevancia al muy buen trabajo realizado.

Lo aprobado en 1999 fue, simplemente, una nueva versión que poco o nada cambió la de 1979. No hubo consenso para un mayor avance en virtud de que los representantes de los países desarrollados, miembros de la OCDE, no apoyaban cambio alguno.

Mientras tanto, a partir de los ‘90, la OCDE, con un impresionante despliegue de recursos, comenzó a desarrollar una incesante actividad por las más diversas regiones del mundo para imponer su modelo y sus normas sobre distintos aspectos de la actividad internacional. En la región cooptó el Centro Interamericano de Administradores Tributarios (CIAT), que integran todos los países americanos. Fue parte de la estrategia devenida a partir de la explosión del fenómeno de la globalización.

El objetivo de la organización, en síntesis, es conformar un marco tributario mundial que, con base en la normativa vigente en los países desarrollados, permita que sus empresas puedan expandir su actividad mundial preservando para ellos la tributación de los beneficios que las compañías obtengan de la actividad internacional.

 


[1] En un trabajo publicado en 1983, en un aniversario de la Universidad de Nueva York (NYU), David Rosenbloom, muy prestigioso tributarista de USA, citó una frase pronunciada en 1930 por el entonces Secretario del Tesoro de los EE.UU. de América, Mr. Mellon. El Secretario destacó que “la firma de tratados impositivos es muy favorable para USA porque le permite preservar su recaudación del impuesto a la renta y, además, reduce la tributación externa de las empresas norteamericanas”. La frase refleja con claridad la posición de los países desarrollados.

 


* Ex Director de Relaciones Tributarias Internacionales (Argentina) (1971/1989). Ex Director Nacional de Impuestos (Política Tributaria: Argentina -1990/97- ). A cargo negociaciones de tratados (1970/1997). Miembro del Grupo Técnico sobre Tributación Internacional de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC-1972/79-) Coautor del Modelo de Tratado Tributario de los Países de la Cuenca del Plata (1978). Miembro del Grupo de Expertos de la ONU que aprobó el primer Modelo de Tratado (1979). Presidente del Grupo de Expertos en Cooperación Tributaria Internacional de la ONU (1997-2004); miembro del referido Grupo desde su creación (1981). Impulsor del nuevo modelo de Tratado de la ONU (1999) y del Comité de Expertos en Tributación Internacional ONU que desarrolla actividades desde 2005. Integrante del Cuerpo Directivo que trató la elaboración del Modelo de Tratado del Instituto Latinoamericano de Derecho Tributario (ILADT). Profesor Universitario. 


 

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