Los designios de la OCDE, en los cambios tributarios

Por Antonio Hugo Figueroa*

En rigor, no estamos en presencia de una reforma tributaria. Se trata, como en otras tantas veces, de modificaciones parciales. El concepto de reforma tributaria implica la realización de cambios estructurales del sistema impositivo, que se realicen en consonancia con un proyecto, en sentido amplio, de largo plazo. Lo que hoy se está proponiendo no encuadra en el concepto que se acaba de mencionar.

El proyecto de modificaciones, entre sus aspectos centrales, busca imponer gravámenes a los beneficios de tipo financiero que están exentos y a los beneficios de la venta de inmuebles. Este rasgo de la iniciativa tiene similitudes con lo que establecía el proyecto de impuesto a las ganancias eventuales que en el año 2012 presentó el diputado Ricardo Alfonsín.

Similitudes al margen, nos han surgido múltiples preocupaciones. Es evidente la subordinación del proyecto actual a los esquemas que impulsa el área fiscal de la OCDE. Es algo que no cesaremos de señalar, ya que dicha organización no representa los intereses de los países en desarrollo, categoría en la que encuadra nuestro país. La OCDE es, en el área tributaria, una suerte de ariete de los países desarrollados que la dirigen y que en cantidad no superan los dedos de una mano.

Volviendo al proyecto, se propicia la reducción de la alícuota que se aplica a las sociedades y entidades comprendidas en el artículo 69 de la ley del impuesto a las ganancias. La actual es del 35%. Se argumenta que el promedio del gravamen en el mundo desarrollado y sus satélites de la OCDE es alrededor del 24%, mientras que en los países en desarrollo de la región llega al 28. Se agrega que el nivel de la alícuota vigente impacta en forma directa en las decisiones de inversión, desalentándolas y perjudicando la creación de empleo y la mejora de los salarios.

Como lo señalamos en diversas oportunidades, el nivel de la alícuota sobre sociedades es un factor que afecta la competitividad empresarial, no necesariamente las decisiones de inversión y su correlato, la creación de empleo. Su influencia sobre la mejora de los salarios reales es poca o ninguna en realidad.

La baja de alícuota proyectada al 25%, por etapas, significará una importante pérdida de recursos, aproximadamente un 1,12% del PBI. Las empresas contribuyentes aportan alrededor del 70% del total de la recaudación del impuesto. No obstante, es indudable que Argentina no puede desvincularse de la tendencia mundial, aunque se podría haber adoptado una alícuota equivalente al promedio de la región (28%).

Cabe tomar también en consideración el cambio que, en principio, se producirá a la brevedad en la legislación de EE.UU., que ubicará la tasa corporativa en el 15%. Este cambio impactará en primer lugar en el impuesto aplicable en las economías desarrolladas y, más temprano que tarde, en los tributos similares de los países en desarrollo.

En lo que atañe a la tributación sobre dividendos, las empresas que cotizan en el mercado de capitales local, que puede calificarse de primario o rudimentario, no suelen pagarla. Sin embargo, nos llama la atención que se haga hincapié en la alícuota del 13% aplicable en el futuro. Nuestro país tiene acuerdos tributarios con todos los países exportadores de capital, excepto EE.UU y Japón. Estos acuerdos, para participaciones en el capital no menores al 25%, fijan la alícuota en un 10%. Y los tratados prevalecen sobre la ley interna. En definitiva, en estos casos, el nivel de tributación total, tasa combinada, será del 32,5% para empresas externas, ya que suelen girar dividendos. En el ámbito local, dicha tasa será del 35 para aquellas empresas que paguen dividendos.

Lo mencionado es uno de los efectos de este tipo de tratados que hoy por hoy no resuelven la doble tributación entre países, cuestión superada hace muchos años. Implican, en realidad, que las empresas de países desarrollados instaladas en los países en desarrollo pagan menos impuestos. Son recursos que, en definitiva, suelen ser transferidos a los fiscos de los países de residencia de la casa matriz. Es un dato objetivo de la realidad, soslayado por gobiernos y encubierto por quienes resultan beneficiarios directos.

Cabe considerar dos cuestiones especiales que, a nuestro juicio, deben ser modificadas en el proyecto actual. Se trata de la incorporación a la ley interna de una figura, como mínimo anacrónica, propia del modelo de tratado para evitar la doble tributación, que nada tiene que ver con la ley impositiva interna. Hay un marcado y excesivo alineamiento a la OCDE. Se exime del impuesto a las ganancias local a los ingresos obtenidos por empresas extranjeras por obras de construcción, montajes, prestaciones de servicios en general, incluidos los trabajos de consultoría, mientras estas actividades se llevan a cabo en el país por un período inferior a los seis meses. Desde los inicios del impuesto a los réditos, en Argentina todo ingreso derivado de una actividad llevada a cabo en el país por una empresa externa, sea cual fuera el tiempo, queda sujeta al impuesto.


Hay un marcado
y excesivo alineamiento
a la OCDE en la reforma
tributaria.


La estructura del modelo OCDE, basada en el principio de la residencia, opuesto al principio de fuente, establece un umbral mínimo para que un país pueda aplicar su impuesto a la renta. Ese umbral es la existencia de un establecimiento permanente. Es decir, si una empresa de un Estado desarrollado no tiene un establecimiento permanente en el país en desarrollo no puede ser sometida a impuesto por ese Estado. Es, en definitiva, una de las tantas cosas a favor de los países desarrollados en este tipo de tratados. Introducir esta alternativa en nuestra ley interna es un disparate. Debe mantenerse en este aspecto el esquema previsto en la ley vigente. La propuesta agrava la situación, más aún cuando se incorporan, de modo innecesario, supuestos que van a traer múltiples problemas (actividades auxiliares o preparatorias que no se consideran establecimiento permanente). No tiene sentido. Nos da la impresión que, por desconocimiento, se intenta ser más papista que el papa.

En el proyecto que analizamos se modifica el criterio de la ley local referido a la llamada subcapitalización para adoptar lo sugerido por la OCDE. Esto conlleva a que la ley del impuesto local, más allá de la responsabilidad que le cabe al Congreso Nacional en materia tributaria, será, en lo sucesivo, aquello que dispongan los técnicos de la citada organización. El objetivo buscado desde principios de los ‘90 se está logrando, centralizar en la OCDE el manejo del sistema tributario mundial. Esta organización decidió cambiar el esquema por otro que establece una limitación (relativa) al cómputo de intereses, no más del 30% del ingreso total de la empresa deudora por año. Esta variante y sus excepciones deben ser analizadas con mucha profundidad y comparada con la norma vigente. No olvidemos que la OCDE, área fiscal, es un ariete de los países desarrollados, exportadores de capital, que son los que la dirigen.

Por otra parte, no es claro el proyecto en cuanto a si las normas que se sugiere incorporar contemplan dentro de las denominadas “jurisdicciones cooperantes” a los países de baja o nula tributación. Es un tema importante para dilucidar.

Sin perjuicio de lo expuesto, consideramos oportuno evaluar el proyecto en lo que atañe a la participación en sociedades ubicadas en jurisdicciones de baja o nula tributación en las que participan residentes locales. Debe prestarse especial atención a las modificaciones que se proyectan.

Por otra parte se introduce, en el impuesto a las ganancias, una normativa que tiende a imponer las ganancias derivadas de las ventas de inmuebles, excepto casa habitación. Quienes hemos desarrollado una intensa y extensa actividad en el Ministerio de Economía, relacionada con la cuestión impositiva, fuimos y somos conscientes de la poca efectividad de este tipo de imposición. Está concebida dentro de la estructura clásica que aplican otros países de mayor desarrollo en los que el grado de evasión es sustancialmente inferior al nuestro. Por eso, siguiendo en línea con el proyecto mencionado al inicio, presentado en 2012, consideramos que sería mucho más efectiva la aplicación de un impuesto a las ganancias de capital o las de la venta de inmuebles, que se sustente en definir el beneficio sujeto al impuesto, luego de un mínimo no gravado. Debería hacerse tomando en cuenta el precio de la operación, precio de mercado que deberá ser cotejado por el escribano actuante o por tasaciones realizadas por agentes inmobiliarios.

El esquema consistiría en considerar, a partir del precio de venta del inmueble, un beneficio establecido por la ley. Por ejemplo, en el caso de la venta de un inmueble por U$S 100.000, que no sea casa habitación, la ley presumiría que la utilidad es de un 30%. Esto es 30.000 dólares. Sobre esto se aplicaría el 15%, lo que arroja el 4,5% sobre el precio de venta. Si el vendedor considera que el nivel de utilidad es muy alto puede presentarse a la AFIP para demostrar, de manera fehaciente, que el nivel de beneficio es menor. Estimamos que en el 80/85% de los casos ese porcentaje de beneficio estimado va a ser aceptado porque, en general, no van a presentarse a la AFIP.

Este porcentaje puede aumentarse según el precio de venta, tomando dos escalones más. Uno puede ser del 40% y otro del 50%. El del 40, por ejemplo, sobre precios que superen los U$S 100.000 y que no excedan los U$S 300.000. Y el de 50 para precios superiores, proyectando la escala de un modo más o menos similar a la del impuesto a las ganancias. Este esquema implica aumentar la tributación actual 1,5% sobre inmuebles, partiendo del 4,5% y llegando hasta el 7,5% del precio de venta con un mecanismo relativamente sencillo, no exento de progresividad. Esto evita, además, utilizar ajuste por inflación, ya que la base en la que se asienta el cálculo del beneficio es el precio de venta. Con el paso del tiempo, y en tanto bajen los actuales, siderales, niveles de evasión, se podría llegar a un esquema como el que rige en los países de mayor desarrollo con menores tasas de evasión. El esquema propuesto cumple con el objetivo de ir dotando de progresividad al sistema y significaría recaudación inmediata de manera sencilla.

En materia de renta financiera, cabe recordar que, en realidad, con la legislación vigente, sólo quedan al margen de la tributación los intereses por colocaciones en plazos fijos en las entidades regidas por la Ley de Entidades Financieras y los intereses de títulos públicos.

En lo que respecta a la aplicación del impuesto a los rendimientos financieros es, a nuestro juicio, necesario establecer un mínimo no gravado superior al previsto. Y además cuidar de aplicar el impuesto a aquellas jurisdicciones que si bien son “cooperantes”, en los términos que se aceptan, son, concretamente, jurisdicciones de baja o nula tributación. En tales casos, corresponderá aplicar las retenciones definidas por la ley. Más allá de que el sentido de cooperantes obedece al intercambio de información, lo cierto es que son jurisdicciones que provocan una competencia fiscal nociva o perjudicial para los países de tributación normal. ¿Por qué OCDE flexibiliza el tratamiento fiscal de las jurisdicciones que acuerdan un intercambio de información? Porque estas jurisdicciones siguen siendo utilizadas por las más importantes empresas del mundo y los bancos más grandes, ubicados en esos lugares, que son precursores y creadores de plazas de baja o nula tributación. Lo hacen para derivar o relocalizar sus ingresos, sin pasar por países de tributación normal o por los países donde reside la casa matriz.


El objetivo buscado
desde principios de los ‘90
se está logrando, centralizar
en la OCDE el manejo del
sistema tributario mundial.


Los países en desarrollo que integran del G20, más los otros que no integran, pero participan de esta singular centralización tributaria mundial, no deliberan ni gobiernan, simplemente asienten. ¿Qué instrucciones reciben de nuestro país los técnicos AFIP o del Ministerio de Economía que concurren a los múltiples eventos de la OCDE, en los que se definen medidas que “deben” ser adoptadas? Ninguna. ¿Cuál es la posición argentina respecto de tal o cual tema? Es grave porque si no se hace reserva expresa, se acepta. ¿Qué costo tiene para el país, quién lo evalúa? Es mucho lo que debemos preguntarnos ante el gobierno tributario mundial de los países que dirigen la OCDE, que impulsan medidas que el gobierno parece aceptar sin chistar, con la particular concepción de que esto nos abre la puerta al mundo.

 

* Ex Director de Relaciones Tributarias Internacionales (Argentina) (1971/1989). Ex Director Nacional de Impuestos (Política Tributaria: Argentina -1990/97- ). A cargo negociaciones de tratados (1970/1997). Miembro del Grupo Técnico sobre Tributación Internacional de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC-1972/79-) Coautor del Modelo de Tratado Tributario de los Países de la Cuenca del Plata (1978). Miembro del Grupo de Expertos de la ONU que aprobó el primer Modelo de Tratado (1979). Presidente del Grupo de Expertos en Cooperación Tributaria Internacional de la ONU (1997-2004); miembro del referido Grupo desde su creación (1981). Impulsor del nuevo modelo de Tratado de la ONU (1999) y del Comité de Expertos en Tributación Internacional ONU que desarrolla actividades desde 2005. Integrante del Cuerpo Directivo que trató la elaboración del Modelo de Tratado del Instituto Latinoamericano de Derecho Tributario (ILADT). Profesor Universitario. 


 

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