Las consecuencias del nuevo “Pacto Fiscal”

Por Cristian Altavilla [1]

El 14 de noviembre del 2017, el gobierno federal firmó un nuevo pacto fiscal con las provincias. Hubo 23, de los 24 distritos subnacionales, que adhirieron al acuerdo. Sólo la provincia de San Luis no lo firmó.

El convenio, formalmente denominado “Consenso Fiscal”, recibió de parte de la prensa el nombre de Pacto Fiscal III [2]. Esto denota en sí mismo una continuación de los pactos fiscales firmados entre la Nación y las provincias durante la primera presidencia de Menem (1989-1995). Y, a pesar de que entre las administraciones de Menem y Macri se firmaron otros pactos fiscales, el nombre elegido resultó más que sugestivo[3].

La elección del nombre Pacto Fiscal III aludió a una clara continuidad de las políticas fiscales y económicas que impulsó el menemismo durante sus diez años y medio de gobierno. Muchas de ellas quedaron inconclusas y varios de los problemas que abordaron continúan sin resolverse, en particular los sistemas tributarios provinciales[4].

Una semana antes de la firma de este nuevo consenso, el presidente lanzó públicamente la propuesta. Invitó a los gobernadores a una reunión para discutir un nuevo acuerdo que tendría como objetivos declarados: avanzar hacia una reforma impositiva, lograr la reducción del gasto, mayor disciplina fiscal y acordar la realización de nuevas obras. El pacto también llevaba implícito (como todos los celebrados con anterioridad) el apoyo político de los gobernadores a las reformas legislativas que impulsaba el Ejecutivo nacional en el Congreso. Una vez más, este tipo de mecanismos de concertación entre niveles de gobierno puso sobre la mesa la importancia y el peso político que los gobernadores tienen en la federación argentina, particularmente a través de los diputados y senadores nacionales provenientes de sus distritos, erigiéndose en una “pieza clave” del Congreso[5].

Principales disposiciones del nuevo “Consenso Fiscal”

El nuevo pacto se estructura en tres grandes partes: los “compromisos comunes”, los “compromisos asumidos por el Estado Nacional” y los “compromisos asumidos por las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”. Como todo acuerdo intergubernamental, este Consenso Fiscal fue el resultado de una serie de negociaciones y regateos entre las partes involucradas. Y como en todo proceso de negociación, siempre hay partes que pierden y partes que ganan. En este nuevo acuerdo interjurisdiccional, replicando las experiencias pasadas, el gobierno federal fue quien se llevó la parte del león. Fue un ejemplo más de cómo el gobierno federal, en vez de asumir un rol de coordinador de los intereses generales de la nación, conjugando los intereses diversos y dispares de las provincias, actúa como un jugador más dentro del juego fiscal federal, un actor egoísta y oportunista[6].

El Consenso es amplio y ambicioso en cuanto a sus disposiciones y objetivos, pero se pueden identificar las pérdidas y ganancias de cada parte en algunos puntos concretos. En primer lugar, los “compromisos comunes” no son más que el cumplimiento de algunas de las propias propuestas contenidas en los proyectos que el Ejecutivo Federal había enviado al Congreso de la Nación. Estaban en la modificación de la Ley de Responsabilidad Fiscal, en la sanción de la nueva Ley de Modernización del Estado y en la reforma previsional. También había entre los “compromisos comunes” obligaciones que vienen impuestas por la propia Constitución Nacional, como la disposición de sancionar la nueva ley de coparticipación, o decisiones de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, como el pago de las sentencias que resultaron favorables a las provincias.

En lo que respecta al punto de los “compromisos asumidos por el Estado Nacional”, se refieren, a grandes rasgos, a compensar las pérdidas de las provincias. Esto se debe a las consecuencias de la adhesión al Consenso, que elimina lo dispuesto por el artículo cuarto de la Ley de Impuesto a las Ganancias, que establecía la distribución de determinados porcentajes entre el ejecutivo federal, las provincias, la provincia de Buenos Aires (el famoso Fondo del Conurbano Bonaerense) y la ANSES. También porque ahora la asignación del 100% de lo producido por el impuesto al Cheque será destinado exclusivamente a ANSES, cuando la actual ley (25.453) establece que el 30% debe ir a las provincias.

Resulta llamativa la disposición que establece que el Gobierno se compromete a “no realizar detracciones de la masa de impuestos coparticipables con destino a la ANSES sobre los recursos correspondientes a aquellas provincias que obtuvieron sentencias judiciales favorables –cautelares o definitivas– ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación y en relación con lo allí resuelto”. No hace falta firmar un acuerdo con las provincias para que el gobierno se comprometa a cumplir lo que por ley y por disposición judicial tiene que cumplir. El ejecutivo federal no puede realizar ninguna detracción unilateral a la masa coparticipable, de acuerdo a las disposiciones de la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos y a la propia Constitución Nacional. Y además, la cláusula del acuerdo rige sólo para “aquellas provincias que obtuvieron sentencias judiciales favorables”, como si pudiera hacerlo respecto de las demás. La disposición resulta contradictoria con una norma dispuesta por el propio gobierno, el Decreto 406/2016, que estableció la eliminación de la detracción de ese 15% de la masa de impuestos coparticipables.

En nuevo pacto, las provincias se obligan a un cúmulo mayor de responsabilidades que, en definitiva, terminarán perjudicando su situación fiscal. Entre sus principales disposiciones, el Consenso establece modificaciones sobre los principales impuestos que hoy están en manos de las provincias, es decir, Ingresos Brutos, Sellos e Inmobiliario. Respecto de Ingresos Brutos, se buscan exenciones a determinadas actividades o materias, sobre todo aquellas vinculadas con el comercio exterior. Y en el caso del Inmobiliario y Sellos, la reducción de las alícuotas. Si bien esto redunda en beneficios para los contribuyentes, cabe aclarar que los principales beneficiarios, dentro del universo de contribuyentes, son aquellos que llevan a cabo actividades de exportación, es decir, grandes contribuyentes. Por lo tanto, se profundiza la desigualdad del sistema impositivo argentino. Por otro lado, las provincias no ven compensada la disminución de sus recursos propios, ya que a cambio no se descentralizan otros impuestos, como podría ser el caso del IVA. Fue algo que propusieron algunos gobernadores con anterioridad a la firma del pacto y que se aplica en la federación brasileña y la alemana.


“Las provincias son obligadas a un cúmulo mayor de responsabilidades que, en definitiva, terminan perjudicando su situación fiscal”


Estas disposiciones responden al objetivo declarado del gobierno federal de eliminar impuestos distorsivos del sistema tributario argentino. La eliminación de estos tipos de impuestos es deseable. Sin embargo, hay que resaltar que en esta propuesta sólo se buscó eliminar aquellos que son de jurisdicción provincial, no así los federales. Por ejemplo, el impuesto al Cheque no sólo no se modifica sino que además se prevé expresamente su vigencia en el propio texto del Consenso.

Las consecuencias del acuerdo

El acuerdo continúa con la misma lógica de los pactos fiscales firmados con anterioridad por nación y provincias. En sus principales disposiciones se abordan problemáticas concretas del sistema tributario argentino. Pero no se afrontan las problemáticas de fondo que el sistema fiscal argentino adolece. Una primera consecuencia, casi inmediata, es la mayor dependencia financiera de las provincias hacia los recursos nacionales. Es por una doble vía: la disminución de los recursos propios y el aumento de las transferencias desde el gobierno nacional. Como se contó antes, por ejemplo, se elimina la asignación del 30% del impuesto al Cheque que, desde su creación, iba destinado al conjunto de las provincias. También se eliminan las asignaciones previstas en el impuesto a las ganancias, cuyo producido se distribuía con los distritos. El gobierno federal fija compensaciones y nuevos fondos, pero estas transferencias serán condicionadas, lo que limita la autonomía provincial en la decisión del gasto. Lo que se quita por un lado se compensa por el otro, algo muy típico en los acuerdos interjurisdiccionales verticales Nación-provincias, que complica aún más el intrincado y laberíntico sistema de distribución de recursos fiscales.


“Una primera consecuencia es la mayor dependencia financiera de las provincias hacia los recursos nacionales”


El acuerdo tampoco fija sanciones ni incentivos positivos a las partes para cumplir con los objetivos propuestos. Sus cláusulas tienen una redacción genérica y poco precisa. En definitiva, no fija reglas fiscales claras, una característica del federalismo fiscal argentino que continúa vigente. Como sostienen Braun y Tommasi, no basta con la sola existencia, sanción de leyes, o la firma de pactos para constreñir política y económicamente el comportamiento de los actores en juego, en especial las provincias. Es necesario que exista un órgano de aplicación o ejecutor externo, benevolente y todo poderoso, que sancione las desviaciones[7].

El Consenso, siguiendo una lógica similar a los pactos fiscales firmados con anterioridad, contiene cláusulas y disposiciones extorsivas para las provincias que decidan no adherir. Por ejemplo: se estableció el compromiso del Gobierno Nacional de compensar deudas y créditos con las “jurisdicciones que aprueben el Consenso”. Se dispuso también que se acordará el monto y forma de pago de los juicios con sentencia de la Corte Suprema “con las provincias que aprueben el Consenso” y que, cuando disponga, el Estado nacional distribuirá los recursos del Fondo Federal Solidario “entre las jurisdicciones que adhieran y cumplan con este” acuerdo, “acrecentando proporcionalmente su participación sobre la de las jurisdicciones que no participan”.

No se trata de disposiciones de incentivos positivos para que las provincias firmen el acuerdo sino de verdaderos castigos para aquellas que decidan no hacerlo. Todo ello redunda en un sistema más injusto. Se beneficia a las que adhieren y se castiga a aquellas que no lo hacen, rompiendo el equilibrio fiscal que debiera primar entre los distritos. Esto atenta directamente contra cláusulas constitucionales que expresamente prohíben que pueda “modificarse en desmedro de las provincias la distribución de recursos vigente a la sanción de esta reforma y en ambos casos hasta el dictado del mencionado régimen de coparticipación”. (Cláusula Transitoria 6ª de la Constitucional Nacional reformada en 1994). Se profundiza un federalismo que Spisso varios años atrás, denominó “federalismo en cautiverio”[8] o, en términos de Dalla Vía, “federalismo de extorsión”[9].

 

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[1] Abogado, Doctor en Derecho y Ciencias Sociales, Universidad Nacional de Córdoba (UNC) y PhD Visiting en la Universidad de Bologna, Italia (2012-2013); Profesor de la materia Derecho Público Provincial y Municipal y de Derecho Político, Facultad de Derecho, Universidad Nacional de Córdoba (UNC) y de Administración Pública, Facultad de Ciencias Económicas, Jurídicas y Sociales, Universidad Nacional de San Luis (UNSL). Becario Postdoctoral de CONICET. Miembro del Instituto de Federalismo de la Academia Nacional de Derecho y Cs. Ss. de Córdoba.

[2] Diario Infobae, “La historia secreta y los números del novedoso ‘Pacto Fiscal III’ entre la Nación y los gobernadores”, del 19/11/2017 (https://www.infobae.com).

[3] En efecto, el último pacto formal y multilateral acordado entre el gobierno nacional y el conjunto de las provincias se firmó en febrero de 2002, durante la presidencia provisoria de Eduardo Duhalde. Con De la Rúa se habían firmado otros cinco acuerdos interjurisdiccionales, todos ellos referidos específicamente a la cuestión fiscal.

[4] Para un análisis pormenorizado de estos pactos y acuerdos, puede consultarse ALTAVILLA, Cristian (2016), Conflicto y Coordinación Política en las Relaciones Intergubernamentales en Argentina. Un Análisis Neoinstitucional a través del Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos, Tesis Doctoral, Universidad Nacional de Córdoba (Mención Especial Premio Tesis Sobresaliente Dalmacio Vélez Sarsfield Edición 2016 de la Academia Nacional de Derecho y Cs. Ss. de Córdoba).

[5] Jones, Mark y Wonjae Hwang (2005) “Provincial Party Bosses: Keystone of the Argentine Congress” en Levitsky, Steven y María Victoria Murillo, eds., (2005) Argentine Democracy: The Politics of Institutional Weakness. University Park, PA: The Pennsylvania State University Press, pp. 115-38.

[6] SAIEGH, Sebastián y Mariano TOMMASI (1998) “Las Instituciones Fiscales Federales en la Argentina: Estudio de caso dentro de la teoría del costo de las transacciones en la política”, Conferencia sobre “Modernización y Desarrollo Internacional en la Argentina”, 20 y 21 de mayo, Buenos Aires: PNUD.

[7] Braun, Miguel y Mariano Tommasi (2004) “Subnational fiscal rules: a game theoretic approach”, en G. Kopits (comp.), Rules-Based Fiscal Policy in Emerging Markets: Background, Analysis and Prospects, Houndmills: Palgrave Macmillan, pp. 183-197.

[8] Spisso, Rodolfo (2011) Derecho Constitucional Tributario, Buenos Aires: Abeledo-Perrot.

[9] Dalla Vía, Alberto (2008) “El Sistema Federal Fiscal” en Hernández, Antonio M., Dir., Aspectos Económicos y Financieros del Federalismo, Córdoba: Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba, pp. 47-66.


 

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Una respuesta a “Las consecuencias del nuevo “Pacto Fiscal””

  1. Los despilfarros provinciales tuvieron un importante grado de responsabilidad en los fracasos del plan Austral y la convertivilidad y pueden volver a ser la causa de nuevos fracasos en los intentos de reducir la inflacion , deberiamos comparar la relacion del PBI respecto de los agentes públicos que ostentan los paises más desarrollados comparados con la Argentina y si le sumamos el choreo , carton lleno

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