Inconsistencias del plan económico y una paradoja III

Por Gustavo Grinspun

Esta es la tercera y última parte del artículo cuyas parte primera y segunda fueron publicadas en los números de diciembre 2017 y enero 2018 de Replanteo, respectivamente. Allí se había expuesto hasta la “inconsistencia número 11” inclusive.

Inconsistencia N°12

A partir del presupuesto 2018 en adelante, el desarrollo de la obra pública nacional estará condicionado a la atracción asociativa, a gran escala, del capital inversor privado. Sin embargo, el capital privado no es idiosincráticamente el más adecuado para atender al flujo de fondos requerido por este tipo de inversión, de mayor tamaño relativo y a muy largo plazo. Normalmente, prioriza el beneficio marginal empresario por sobre el beneficio marginal social de la inversión.

En este caso y a diferencia de otros mecanismos de asociación con privados utilizados en el pasado, el mecanismo a utilizarse, la participación público-privada (PPP), establece conceptualmente una discriminación más sistematizada y una consecuente distribución más racional de los riesgos específicos del proyecto entre los socios. Esto debería permitir asignar también más específicamente, y –por lo tanto- más eficientemente, las coberturas respectivas, evitando coberturas cruzadas indebidas, tales como impropios subsidios implícitos a privados o –en sentido inverso- injustos “riesgos morales”.

No obstante ello, el balance general de la experiencia comparativa de casi tres décadas es controversial. Algunos países, en los que el gobierno se referencia, han tenido relativo éxito. Son los casos de Chile, Perú y Australia. Y hay otros casos icónicos, como Gran Bretaña, cuna del modelo, y España, que terminaron en rotundos fracasos.

En general, el esquema ha tenido resultados más onerosos e inciertos que las modalidades más tradicionales. Ha tenido costos fiscales añadidos, contingentes o hundidos, de atracción al inversor y mayor incertidumbre inter-generacional del flujo de retorno. De esta manera, introduce un grado adicional de indeterminación importante en el resultado de programación a largo plazo de la inversión y, por tanto, en la consistencia de su pretendido sendero de desarrollo. Por esto, la preferencia internacional por este mecanismo ha resultado muy parcial; representa sólo alrededor del 15% de la inversión mundial actualmente existente en infraestructura.

En la Argentina hay un consenso general sobre la necesidad de revertir la recalcitrante descapitalización, largamente acumulada, en materia de infraestructura física. Es que tiene un impacto directo sobre el crecimiento, la productividad, la competitividad internacional y la integración territorial. Lo mismo sucede respecto de la necesidad de recuperar estándares globales de calidad prestacional de los servicios y bienes públicos. En la última década en el país, a pesar de que las condiciones internacionales le han sido extraordinarias, por propicias y prolongadas, con reversión favorable de los términos de intercambio comercial y bajas tasas de interés, la inversión en infraestructura ha sido apenas la mitad de la realizada en la década precedente. Y ha sido aún menor que en la década de los ’80 (la “década perdida”).

El stock de infraestructura del que Argentina dispone es cualitativamente deficiente. Está asimétricamente distribuido; tiene baja rentabilidad o alto costo, sea por precio, calidad, o por ambos; está colapsado o saturado en algunos segmentos; y, en una medida importante, está ya amortizado. Sin embargo, cabe señalar también que está por encima del promedio de la región en términos per cápita, aunque es muy inferior al de países comparables de “desarrollo intermedio”, como Australia, Nueva Zelanda o Corea. Es entre 1/3 y ½ de la dotación de estos países en provisión energética, telefonía fija o conectividad. Y es más deficitario aún, apenas 1/7 (no respecto a Corea), en materia de integración física territorial, es decir, en rutas viales, aéreas y vías férreas operativas. Si a los efectos de establecer una aproximación del déficit general existente nos asimilásemos al promedio regional, las necesidades de inversión para atender los requerimientos insatisfechos de la demanda de infraestructura se podrían estimar en 6.2% del PBI por año durante un lustro (CEPAL, en base a data de Infralatam; 2016). En comparación, durante el último lustro, la inversión promedio efectivamente realizada en nuestro país no alcanzó el 3% del PBI por año. La financiada con recursos presupuestarios directos ha oscilado por encima del 2% del PBI (2,6 en 2017), la de organismos multilaterales de crédito el 0,2% y la de origen privado el 0,4%. Es para destacar, entonces, que el gobierno haya hecho del cierre de la denominada “brecha de infraestructura” un objetivo de su política de Estado. Y, como ya se dijo, es además un factor consensuado la necesidad de recomponer una participación más dinámica de la inversión privada en el proceso de crecimiento económico a futuro. Sin embargo, el mecanismo asociativo que se procura aplicar es altamente cuestionable.


“La recuperación económica del segundo semestre del año pasado se sustentó en la tanta veces vilipendiada recuperación de la demanda agregada”.


Dado su carácter estratégico, es materia de interés público y beneficio social. Esto no coincide, ni en naturaleza, ni en incentivos, ni en objetivos, con una lógica de interés singular o de lucro comercial privado. Por eso es que la política pública no debería ser subsidiaria de éste. La lógica de asociatividad entre ambos intereses, que el mecanismo de PPP pretende conceptualmente organizar, se podría explicitar (burdamente) en los siguientes términos. Primero: el decisor público establece las prioridades e identifica el proyecto (captura de sus externalidades sociales). Y controla el proceso inversor, lo reglamenta y regula. Segundo: el capital privado permite construir nueva infraestructura sin tener que añadir nuevos gastos de capital al presupuesto público. Pero, lo hará sólo si le resulta aceptable la rentabilidad y el plazo de su explotación. Dado que explotará luego la inversión, invertirá en calidad y de manera eficiente, ya que procurará minimizar sus propios costos futuros de operación. De esta forma, la simetría de complementariedad estará dada sólo en caso de que la captura de externalidades sociales (los beneficios colectivos que la inversión produce pero que no refleja su retorno financiero) coincida con el interés de explotación comercial de la operación. Y el punto es que esto, en general, no sucede.

Es porque el lucro privado no reconoce la internalización de las externalidades propias del proceso inversor público, especialmente en términos inter-generacionales. Por ejemplo: la construcción de un camino puede significar integración territorial, pero puede no generar una demanda suficiente en lo inmediato sino fomentar el desarrollo futuro del área beneficiada.

El ahorro de nuevos gastos de capital en el presupuesto público presente es un argumento falaz. Le transfiere, como contrapartida, nuevos costos fiscales contingentes, a veces inciertos, a las generaciones futuras.

El argumento de que atender la necesidad de mejorar los estándares de calidad de la nueva infraestructura y la eficiencia en el procedimiento constructivo es prerrogativa excluyente de la gestión privada es igualmente falaz. Porque tanto bajo gestión pública como privada, la calidad de la inversión es función del control y la regulación estatales. Y porque el riesgo privado enfrenta costos de capital intrínsecamente más elevados que el riesgo soberano.

Finalmente, el cuestionamiento al mecanismo asociativo se sostiene en la presencia de externalidades negativas a la inversión (perjuicios al interés público), que la participación privada conlleva. Legítimamente, para concurrir al proceso inversor a escala relevante, la participación privada requiere de satisfacer condicionalidades características de un eufemístico “clima favorable” de negocios. En rigor, se trata de otorgar garantías de cobertura de riesgos (“hedgings”) ajenos al horizonte inversor privado. Son: el “riesgo político”; el cambiario; el sostenimiento de la demanda del proyecto para casos de precios predeterminados; etcétera. Esto, como ha ocurrido en ocasiones, puede derivar en coberturas indebidas: garantías de ingresos mínimos; contratos futuros de demanda asegurada o de precio garantido; cobertura del riesgo de tasa de interés; garantía de cobro preferencial; otorgamiento de preferencia en la suscripción de instrumentos estructurados de deuda o de aporte de capital.

En cualquier caso, la provisión de estos instrumentos, consume crédito público y cuestiona la adicionalidad que el aporte privado debería tener en la movilización de los recursos de inversión. Puede terminar siendo una fuente de recursos sustitutiva, y no complementaria, de la inversión pública de origen presupuestario o multilateral.

Los mencionados resultan, así, componentes de costos incrementales, algunos indeterminables, que afectan negativamente el retorno de la inversión en bienes o activos públicos. Más aún en contextos macroeconómicos menos integrados, de deficiente calidad institucional relativa, inflacionarios o inestables, como el argentino.

Como ya fue señalado, sin embargo, lo dicho hasta aquí no invalida la conveniencia y factibilidad de la participación privada en el proceso inversor público. Debe estar enfocada hacia mecanismos de incuestionable complementariedad con la inversión pública directa, como ventanillas de cofinanciamiento, “bursatilización” de flujos de fondos de proyectos, suscripción de instrumentos públicos estructurados o de títulos soberanos, aportes privados de capital a fideicomisos públicos. De esa manera se pueden capturar fondos efectivamente adicionales, o asegurar el reflujo de los recursos de inversión por monetización de los activos financieros previamente generados en la inversión original. Para los primeros, se requiere de debatir cómo insuflar profundidad a los mercados locales de capitales, creando nuevos menúes de activos subyacentes basados en infraestructura, y diseñar su correspondiente institucionalización. Deberían también enderezarse hacia el desarrollo de una ingeniería de incentivos financieros para intentar atraer la profusa masa de capitales argentinos exteriorizados en el último blanqueo, la mayoría radicados en el exterior. Para los segundos, se requiere de reformular integralmente los marcos legal, normativo y procedimental de la evaluación, contratación, gestión y elaboración de los códigos de transparencia de la obra pública.

Inconsistencia N°13

En el Presupuesto 2018, el cumplimiento de la meta de reducción del déficit primario, del 3,9% (2017) al 3,2% del PBI, se basa en una hipótesis de crecimiento del PBI del 3.5%. Ese crecimiento, a su vez, se basa, en proporción determinante, en el cumplimiento de las metas fijadas para el programa PPP. Sin embargo, en Argentina, el PPP es totalmente experimental, tiene algunas definiciones de diseño pendientes, su programación financiera luce sobredimensionada en 2018 y no ha recibido aún el beneplácito del mercado inversor. Ello podría comprometer la proyección asumida de crecimiento de la inversión pública en el año y, dada su incidencia relativa, la del nivel de actividad. Por lo tanto, esta arquitectura fiscal introduce un importante grado de incertidumbre sobre la hipótesis de crecimiento y, como consecuencia, una brecha de consistencia sobre el cumplimiento de las metas fiscales fijadas para este año.

Efectivamente, la proyección 2018 del gasto presupuestario en infraestructura sube el 17,2% y representa el 2,6% del PBI. Es igual que en 2017, aunque levemente inferior, ajustado por inflación. El gasto consolidado en infraestructura con el sector privado (incluyendo PPP) está proyectado en el 3,5% del PBI. Esto implica que, en el transcurso del año calendario 2018, será necesario generar cerca del 1% del PBI (U$S 5.263 millones, según el programa PPP) de inversión en infraestructura efectivamente desembolsable. Para esto, el gobierno identificó 59 proyectos de obra pública, por U$S 25.830 millones, a ser ejecutados en 42 meses. De esto, los aludidos U$S 5.263 millones deberían desembolsarse en 2018 para cumplir con la meta presupuestaria.

Sin embargo, está programado adjudicar las obras, que corresponden a la primera etapa del primer programa licitatorio del PPP (construcción de unos 7.000 km en 6 corredores viales, unos 2.800 km de autopistas y 4.000 km de rutas), recién en abril. Además, el programa ha despertado inicialmente dificultades de aceptación en el mercado. Por eso luce inverosímil que en las perspectivas actuales se obtengan compromisos por casi U$S 26.000 millones en inversión directa privada, en un intento único de colocación y para un programa aún no probado. Por lo tanto, desembolsar más de U$S 5.000 millones en este año no aparece una meta probable. De resultar poco exitosa esa licitación, aunque fuese parcialmente, podría terminar presionando sobre la tasa de interés para riesgo argentino y afectar así otro tipo de colocaciones soberanas.

La Paradoja (a manera de Conclusión)

En su eufemístico “reformismo permanente”, componente central de la política gubernamental, las distintas reformas anunciadas a finales del 2017, y las aún pendientes de tratamiento, están, en todos los casos, apuntadas a reducir el costo del capital, elevar la tasa de ganancia e incentivar la oferta.

Sin embargo, la recuperación económica del segundo semestre del año pasado, sobre la que se apoyó en medida determinante el triunfo electoral del oficialismo, se sustentó en la tanta veces vilipendiada recuperación de la demanda agregada. Esta fue sostenida en la reactivación de la inversión pública y del consumo privado. La inversión pública se impulsó en base a la asignación de fondos presupuestarios directos y endeudamiento. Y el consumo privado por la vía del incremento del gasto social real en el período, la expansión agresiva del crédito, especialmente hipotecario y Argenta, y la parcial recuperación de los ingresos fijos reales, sólo en ese semestre.

 


“De todas las inconsistencias programáticas expuestas, la más severa es la que existe entre lo que la política económica declama y lo que ejecuta cuando está requerida de obtener resultados para sí misma”.


Estos dos instrumentos son característicos de un perfil de política económica reñido con la orientación general del programa económico actual. Por un lado, priorizar la inversión pública lo es respecto de la tantas veces aludida preeminencia de la inversión privada, especialmente la extranjera directa, como factor “de punta” de la reactivación. Por otro lado, impulsar la recuperación parcial del consumo privado vía expansión del crédito, resultó reñido con la rigidez monetaria sostenida, de altos y sostenidamente incrementales niveles de tasa de interés en el período. Y la recuperación incipiente del salario real, terminó siendo reñida con el programa vigente (hoy modificado) de metas de inflación.

Zenón de Elea (490 – 430 a.C.), filósofo griego de la llamada escuela eleática, en La Paradoja de Zenón denominada “Epiménides, el mentiroso de Creta”, afirmaba: “Epiménides es cretense y asevera que todos los cretenses son mentirosos”. Epiménides, como cretense que era, mentía. Por lo que, tomando en cuenta su aseveración, los cretenses decían la verdad. Incluso Epiménides. Pero si decía la verdad, entonces era cierto que todos los cretenses eran mentirosos.

De todas las inconsistencias programáticas expuestas a lo largo de estos tres artículos, la más severa es la existente entre lo que la política económica declama y lo que ejecuta cuando está requerida de obtener resultados para sí misma. Es la representación de la inconsistencia entre la post-verdad del discurso y la materialidad de su accionar, entre el “dogma político” y la realidad social. Entonces, lo paradojal se convierte en lo paradigmático. Algo así como la representación ideológica vernácula de la “realidad alternativa” (Trump dixit). De esta falsía se alimenta la agitación dialéctica de “la grieta” nacional con un pasado claudicante y derrotado que se debió haber ya superado. Sin embargo, se regenera constantemente como justificación de la acción del gobierno, aunque, en realidad, se haya convertido, maliciosamente, en un insumo de sustentabilidad de su estructura política. Y a un altísimo costo, en términos de equidad, pacificación social y cohesión como Nación.

A menos que se crea que los argentinos somos los cretenses de Zenón de Elea.

 


 

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